與改革開(kāi)放的漸進(jìn)模式相適應(yīng)，我國(guó)法律制度的變革也具有漸進(jìn)性和試驗(yàn)性。其試驗(yàn)方式主要有兩種：一是地方政策試點(diǎn)，即在創(chuàng)制新法律制度或修改舊法律制度之前，在取得授權(quán)的前提下，通過(guò)局部試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件，待條件成熟后再通過(guò)立法在全國(guó)推廣。二是地方立法試驗(yàn)，即在國(guó)家制定統(tǒng)一立法之前，允許地方立法機(jī)關(guān)先行立法，在地方進(jìn)行試驗(yàn)，為國(guó)家統(tǒng)一立法的制定探索路徑、鋪設(shè)條件。

地方立法的試驗(yàn)功能和特征

我國(guó)地方立法的功能具有多元性，必須充分揭示和認(rèn)識(shí)它的試驗(yàn)性。按照立法事權(quán)和功能，我國(guó)地方立法可分三類：一是屬于國(guó)家立法事項(xiàng)，在法律、行政法規(guī)已經(jīng)作了規(guī)定的情形下，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定，通常稱之為實(shí)施性地方立法”；二是屬于地方性立法事項(xiàng)，地方性法規(guī)根據(jù)本行政轄區(qū)內(nèi)社會(huì)實(shí)踐的需要，創(chuàng)制性地就相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定，通常稱之為“創(chuàng)制性地方立法”；三是屬于上位法的立法事項(xiàng)，在上位法沒(méi)有立法的情形下，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章根據(jù)實(shí)際需要，先行就有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。人們往往稱這種立法為“先行性地方立法”。

先行性地方立法也是新法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)，本質(zhì)上仍屬于創(chuàng)制性立法，因此，先行性和創(chuàng)制性是其基本特征，但除了這兩點(diǎn)之外，先行性地方立法更為重要的特征在于代位性、補(bǔ)充性、暫時(shí)性和試驗(yàn)性。所謂代位性，即從立法主體看，它是在本位立法主體未及時(shí)履行立法職能的情形下，由下位立法主體開(kāi)展的替代性立法行為。所謂補(bǔ)充性，即從規(guī)范關(guān)系看，它是在上位立法應(yīng)規(guī)定但還未規(guī)定從而存在立法“缺漏”的情形下，對(duì)相關(guān)“缺漏”進(jìn)行補(bǔ)充立法的行為。所謂暫時(shí)性，即從時(shí)間效力看，這種立法的施行是受限的或者暫時(shí)的，要么在上位法制定后自行終止，要么法律本來(lái)規(guī)定了其效力期限。立法法規(guī)定，先行制定的地方性法規(guī)在國(guó)家制定法律或者行政法規(guī)后，同法律或者行政法規(guī)相抵觸的自動(dòng)失效；先行制定的地方政府規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。所謂試驗(yàn)性，即從法律變遷看，先行性地方立法旨在為上位法的制定積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。上述六個(gè)特征中，先行性、代位性、暫時(shí)性是其形式特征，創(chuàng)制性、補(bǔ)充性和試驗(yàn)性是功能特征，而創(chuàng)制性與補(bǔ)充性又最終統(tǒng)一于試驗(yàn)性。因此試驗(yàn)性才是“先行性地方立法”的本質(zhì)特征，將其稱為“試驗(yàn)性地方立法”才能更好地揭示它所擔(dān)負(fù)的立法使命。

地方試驗(yàn)立法的基本形態(tài)與結(jié)構(gòu)

針對(duì)試驗(yàn)性地方立法或地方立法試驗(yàn)，2000年制定的《立法法》已作了一些規(guī)定，2015年修改的《立法法》作了進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。目前，我國(guó)試驗(yàn)性地方立法主要有三種形態(tài)：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行試驗(yàn)立法；二是地方性法規(guī)的先行試驗(yàn)立法；三是地方政府規(guī)章的先行試驗(yàn)立法。這三種試驗(yàn)立法各有其優(yōu)勢(shì)與特征。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行試驗(yàn)立法基于經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行先試的戰(zhàn)略地位，《立法法》對(duì)其立法事項(xiàng)范圍沒(méi)有限定，包括《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)在內(nèi)，試驗(yàn)事項(xiàng)范圍較大。不過(guò)，這種先行試驗(yàn)立法權(quán)僅為經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地地方立法機(jī)關(guān)所特有，且以全國(guó)人大及其常委會(huì)的特別授權(quán)決定為依據(jù)，不具有普遍性。地方性法規(guī)的先行試驗(yàn)立法，源于《立法法》第七十三條第二款的一般性規(guī)定，是全國(guó)所有省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所享有的，具有普遍性。不過(guò)，它的試驗(yàn)范圍限于《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)之外的其他國(guó)家立法事項(xiàng)，小于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行試驗(yàn)立法權(quán)限；但即便這樣，其試驗(yàn)范圍仍屬國(guó)家立法事項(xiàng)，成功經(jīng)驗(yàn)可為國(guó)家立法所吸收，試驗(yàn)成果會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生廣泛影響。地方政府規(guī)章的先行試驗(yàn)立法，源于《立法法》第八十二條第五款的一般性規(guī)定，為所有省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府所享有，也具有普遍性；但它的試驗(yàn)范圍限于地方性事務(wù)，是在“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的”情形下，因行政管理迫切需要進(jìn)行的，成功經(jīng)驗(yàn)僅能為地方立法所吸收，試驗(yàn)成果僅在相應(yīng)地域內(nèi)產(chǎn)生影響。上述三種先行試驗(yàn)立法構(gòu)成了我國(guó)地方先行試驗(yàn)立法的三個(gè)層次和基本結(jié)構(gòu)，是推動(dòng)我國(guó)法律體系穩(wěn)步發(fā)展和變革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

地方先行試驗(yàn)立法的基本原則

要積極發(fā)揮先行試驗(yàn)立法功能，就應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。第一，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法原則。堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平法治思想的首要要求。而《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。《決定》同時(shí)也提出，要“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”。據(jù)此，堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)首先就要堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，地方先行試驗(yàn)立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)依程序報(bào)相關(guān)黨委討論決定。

第二，堅(jiān)持制度創(chuàng)新原則。不論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行試驗(yàn)立法、地方性法規(guī)的先行試驗(yàn)立法，還是地方政府規(guī)章的先行試驗(yàn)立法，都是在上位立法主體尚未就有關(guān)事項(xiàng)制定法律規(guī)則的情形下，或者基于改革的需要，或者基于地方治理的需要進(jìn)行的立法活動(dòng)。于此情形，制度創(chuàng)新不僅是地方先行試驗(yàn)立法的根本特征，更是其根本使命，通過(guò)創(chuàng)制新的法律規(guī)范引領(lǐng)和推動(dòng)改革，促進(jìn)國(guó)家法律制度變革，是其根本價(jià)值所在。因此，地方先行試驗(yàn)立法必須勇立改革潮頭，以制度創(chuàng)新為己任，為國(guó)家立法和地方立法變革鋪路架橋。

第三，堅(jiān)持科學(xué)與民主立法原則。制度創(chuàng)新并不是不顧客觀實(shí)際的蠻干，也不是無(wú)視民意的“單干”。《決定》和《立法法》都把科學(xué)立法、民主立法作為立法的第一和第二基本原則。科學(xué)立法要求立法必須反映事物發(fā)展規(guī)律和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，要求廣泛吸納專家學(xué)者參與立法，發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和聰明才智。民主立法要求立法必須反映人民意志、得到人民擁護(hù)，要求健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，拓寬公民有序參與立法途徑，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。毫無(wú)疑問(wèn)，地方先行試驗(yàn)立法也必須遵循和堅(jiān)持這些原則。

第四，堅(jiān)持依憲、依法立法原則。依憲、依法立法是立法的又一基本原則，地方先行試驗(yàn)立法也不能例外。堅(jiān)持依憲、依法立法，首先，要堅(jiān)守地方試驗(yàn)立法權(quán)限。經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行試驗(yàn)立法必須以授權(quán)決定賦予立法權(quán)限為條件，地方性法規(guī)的先行試驗(yàn)立法必須以《立法法》第八條規(guī)定的保留事項(xiàng)之外的國(guó)家立法事項(xiàng)為邊界，地方政府規(guī)章只能以地方性法規(guī)的地方立法權(quán)限為邊界，不能超越。其次，不能抵觸上位法，地方性法規(guī)不能違背憲法的基本理念以及法律或者行政法規(guī)的基本原則，地方政府規(guī)章不能在沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的情形下，設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

第五，堅(jiān)持地方特色原則。地方性先行試驗(yàn)立法，尤其是地方性法規(guī)，即便是就國(guó)家立法事項(xiàng)先行創(chuàng)制新的法律規(guī)范，也要根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行。地方政府規(guī)章的先行試驗(yàn)立法本就是針對(duì)地方立法事務(wù)的，自然要根據(jù)地方行政管理的迫切需要來(lái)進(jìn)行。只有地方先行試驗(yàn)立法具有鮮明的地方特色，才能形成地方試驗(yàn)立法的多樣性，才能形成地方立法的競(jìng)爭(zhēng)性和立法經(jīng)驗(yàn)的可比較性，才能真正發(fā)揮地方立法的試驗(yàn)功能。

地方先行試驗(yàn)立法的有效推進(jìn)

自2000年《立法法》規(guī)定地方先行試驗(yàn)立法制度以來(lái)，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)和地方人民政府進(jìn)行了積極探索，為推進(jìn)國(guó)家立法和地方立法變革發(fā)揮了重要作用。尤其在行政管理領(lǐng)域，如政府信息公開(kāi)、行政決策與執(zhí)法程序、社會(huì)信用制度建設(shè)等方面，都發(fā)揮了積極作用，為國(guó)家立法和地方立法開(kāi)創(chuàng)了新局面，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。但還存在一些不容忽視的問(wèn)題。

第一，對(duì)地方立法試驗(yàn)功能的認(rèn)識(shí)還不到位，積極發(fā)揮地方立法試驗(yàn)功能的自覺(jué)性、主動(dòng)性還不夠。第二，對(duì)地方先行試驗(yàn)立法的權(quán)限界定不夠清晰，一定程度上還存在地方先行試驗(yàn)立法逾越立法權(quán)限的現(xiàn)象。第三，地方試驗(yàn)立法身份意識(shí)不清，不易辨識(shí)，難以與其他實(shí)施性立法、創(chuàng)制性立法相區(qū)別。第四，缺乏專門針對(duì)地方先行試驗(yàn)立法的立法評(píng)估，有試無(wú)驗(yàn)的現(xiàn)象普遍存在。第五，與地方先行試驗(yàn)立法不景氣相對(duì)應(yīng)，法學(xué)界對(duì)地方試驗(yàn)立法的研究也不夠，反哺地方先行試驗(yàn)立法的能力不足。總而言之，法律界更多關(guān)注地方立法的實(shí)施功能和創(chuàng)制功能，較少關(guān)注甚至忽視了地方立法的試驗(yàn)功能，沒(méi)有充分發(fā)揮地方立法為國(guó)家立法先行先試和積累經(jīng)驗(yàn)的作用，一些地方立法試驗(yàn)不夠規(guī)范。

圍繞以上問(wèn)題，為進(jìn)一步發(fā)揮地方先行試驗(yàn)立法功能，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范和推進(jìn)。第一，地方立法主體應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)地方立法的試驗(yàn)屬性，樹(shù)立積極參與和推動(dòng)國(guó)家法律變革的意識(shí)，自覺(jué)發(fā)揮地方立法的試驗(yàn)功能。第二，嚴(yán)格劃定地方先行試驗(yàn)立法事項(xiàng)范圍，尤其是明確地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的試驗(yàn)立法權(quán)限，依法行使地方立法試驗(yàn)權(quán)，依法有序推進(jìn)試驗(yàn)立法。第三，增強(qiáng)地方試驗(yàn)立法身份標(biāo)識(shí)意識(shí)，自覺(jué)地在立法（或立法說(shuō)明）中標(biāo)識(shí)試驗(yàn)立法條款的先行試驗(yàn)性，便于認(rèn)識(shí)，也便于接受審查、檢驗(yàn)。第四，及時(shí)、客觀地評(píng)價(jià)地方先行試驗(yàn)立法的實(shí)施效果，將先行試驗(yàn)立法的有益經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為正式立法，在更廣大的范圍和更高的法律淵源層面推廣。第五，順應(yīng)地方先行試驗(yàn)立法的實(shí)踐需要，積極開(kāi)展地方試驗(yàn)立法理論研究，助力地方立法試驗(yàn)順利開(kāi)展。

【作者系南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員。本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)改革創(chuàng)新試驗(yàn)的法治問(wèn)題研究”（18ZDA134）階段性成果。】