國(guó)家級(jí)新區(qū)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展離不開高水平法治的保駕護(hù)航，更離不開法治改革試驗(yàn)對(duì)治理效能的提升。近年來，浦東、濱海、雄安等19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)堅(jiān)持改革創(chuàng)新，積極先行先試，突出體現(xiàn)創(chuàng)新依法治理體制機(jī)制的試驗(yàn)示范作用，創(chuàng)造了一系列可復(fù)制、可推廣的法治改革經(jīng)驗(yàn)，成為高水平制度型開放高地和區(qū)域法治先行典型樣本。需要進(jìn)一步追問的是，作為國(guó)家與區(qū)域、改革與法治、理論與實(shí)踐交匯點(diǎn)的國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)，具有哪些實(shí)踐類型，遵循何種學(xué)理脈絡(luò)，其法理要義和分析框架如何把握，又有著怎樣的運(yùn)行機(jī)理和發(fā)展路徑。

實(shí)踐類型與學(xué)理脈絡(luò)

國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)具有豐富的實(shí)踐類型。時(shí)間維度上，從1992年浦東新區(qū)獲批到2017年雄安新區(qū)面世，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)已有近30年發(fā)展歷程，黨的十八大以來更是駛?cè)肴嫔罨目燔嚨馈？臻g維度上，19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)合理布局在東中西部地區(qū)，資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)和戰(zhàn)略任務(wù)各不相同，探索實(shí)施的法治改革試驗(yàn)也各具特色，如浦東新區(qū)自貿(mào)法治改革、兩江新區(qū)金融法治創(chuàng)新和江北新區(qū)科創(chuàng)法治保障等。內(nèi)容維度上，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)廣泛存在于立法、行政、司法和守法等法治全過程。《山東省青島西海岸新區(qū)條例》等創(chuàng)制性地方立法為新區(qū)深化改革創(chuàng)新提供了有力制度供給，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放為新區(qū)加強(qiáng)依法治理建構(gòu)了科學(xué)職能體系，跨區(qū)劃管轄與巡回審判等司法改革舉措為新區(qū)維護(hù)社會(huì)公平打造了暢通救濟(jì)途徑，“黨建+網(wǎng)格”“互聯(lián)網(wǎng)+普法”“區(qū)塊鏈+治理”等創(chuàng)新探索廣泛應(yīng)用于新區(qū)法治社會(huì)建設(shè)實(shí)踐。

國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)有著深厚的學(xué)理脈絡(luò)。就歷史方位而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的生動(dòng)投影。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，法治改革本質(zhì)上是法治上層建筑的自我完善，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到能動(dòng)的反作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)法治領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的法治新需求同不平衡不充分的法治發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)從矛盾的主要方面入手，積極因應(yīng)法治領(lǐng)域主要矛盾新變化，以區(qū)域法治改革推動(dòng)國(guó)家法治發(fā)展，以法治創(chuàng)新成果回應(yīng)人民法治需求，將為新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法治保障。就理論淵源而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)導(dǎo)源于改革與法治辯證關(guān)系的時(shí)代發(fā)展。在傳統(tǒng)法學(xué)理論看來，改革與法治之間頗有張力。改革具有變易性，法治追求穩(wěn)定性，能否在法治軌道上推進(jìn)改革，如何用改革的辦法發(fā)展法治，論者常常莫衷一是，以至于出現(xiàn)有關(guān)“良性違法”的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記全面部署改革與法治“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略布局與實(shí)踐格局，及時(shí)提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”等重要論斷，深刻闡明“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心要義。在習(xí)近平法治思想指引下，改革與法治辯證關(guān)系的理論命題實(shí)現(xiàn)了新的時(shí)代發(fā)展。從新時(shí)期的浦東探索到新時(shí)代的全面開花，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)不斷地豐富著改革與法治的理論，并深深地鑲嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。當(dāng)前國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)已進(jìn)入深水區(qū)，大多數(shù)新區(qū)疊加著自貿(mào)試驗(yàn)片區(qū)、先導(dǎo)示范區(qū)等身份屬性，營(yíng)商環(huán)境尚需優(yōu)化，政策紅利趨于同質(zhì)，發(fā)展瓶頸亟待突破。這就更加需要用法治方式凝聚改革共識(shí)，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，讓法治真正成為新區(qū)發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力。就學(xué)理資源而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)見證并檢驗(yàn)了社會(huì)科學(xué)研究的區(qū)域轉(zhuǎn)向。區(qū)域發(fā)展研究范式在我國(guó)方興未艾，“行政發(fā)包制”“晉升錦標(biāo)賽”“模糊行政”等跨學(xué)科理論模型，可以從不同側(cè)面解釋國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)的發(fā)生學(xué)機(jī)理與實(shí)踐方法論，法學(xué)界也提出了區(qū)域法治發(fā)展、地方法治先行等富有現(xiàn)實(shí)關(guān)懷的學(xué)術(shù)主張。依托這些學(xué)理資源和智識(shí)洞見，在新時(shí)代新階段深入推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)，有助于深化改革與法治的理論命題，進(jìn)而在國(guó)家法治的整體框架中妥善吸納區(qū)域法治的改革成果。

法理要義與分析框架

國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)的法理要義是法治先行先試。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，對(duì)實(shí)踐條件成熟的，要堅(jiān)持改革決策與立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革與法治同步推進(jìn)。對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要嚴(yán)格依照法定程序作出授權(quán)，在若干地區(qū)開展改革試點(diǎn)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革，確保改革與法治良性互動(dòng)。在習(xí)近平總書記重要論述指引下，一系列中央和地方政策法律文件賦予國(guó)家級(jí)新區(qū)法治先行先試權(quán)，包括先行立法、變通規(guī)定、復(fù)制推廣和試錯(cuò)免責(zé)等豐富的內(nèi)容要素。在國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革實(shí)踐中，既有以創(chuàng)制性立法引領(lǐng)新區(qū)改革發(fā)展的一面，也有以授權(quán)性決定鼓勵(lì)新區(qū)試點(diǎn)探索的一面。無(wú)論是條件成熟之際的立法先行，還是條件不成熟時(shí)的依法先試，法治精神都貫穿于國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)始終，充分體現(xiàn)了新時(shí)代改革與法治辯證法的理論穿透力與實(shí)踐指導(dǎo)力。

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，基于國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)的實(shí)踐類型、學(xué)理脈絡(luò)與法理要義，一個(gè)概括性的法理分析框架得以顯現(xiàn)。第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是新區(qū)法治改革試驗(yàn)的首要戰(zhàn)略任務(wù)。必須堅(jiān)持黨對(duì)新區(qū)法治改革試驗(yàn)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心統(tǒng)籌謀劃新區(qū)法治改革試驗(yàn)各項(xiàng)工作，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)新區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第二，新區(qū)法治改革試驗(yàn)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的生動(dòng)體現(xiàn)和實(shí)踐發(fā)展。既要立足當(dāng)前，運(yùn)用法治思維和法治方式解決新區(qū)改革發(fā)展面臨的深層次問題，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢(shì)，促進(jìn)新區(qū)各方面制度更加成熟定型，為新區(qū)事業(yè)發(fā)展提供長(zhǎng)期性的制度保障。第三，“授權(quán)決定+改革試點(diǎn)+復(fù)制推廣+立法保障”是新區(qū)法治改革試驗(yàn)行之有效的運(yùn)行模式。試驗(yàn)者，以嘗試檢驗(yàn)之，驗(yàn)證后推廣之；法治改革試驗(yàn)者，試驗(yàn)場(chǎng)域與改革判準(zhǔn)皆為法治。以“證照分離”改革為例，2015年浦東新區(qū)根據(jù)國(guó)務(wù)院要求率先開展該項(xiàng)改革試點(diǎn)，上海市人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院隨后通過和頒布暫停實(shí)施有關(guān)法規(guī)文件的授權(quán)決定。在浦東新區(qū)試點(diǎn)工作取得顯著成效基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2017年印發(fā)指導(dǎo)意見，推動(dòng)浦東經(jīng)驗(yàn)在更多新區(qū)復(fù)制推廣。至2019年，國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》明確規(guī)定“國(guó)家推進(jìn)‘證照分離’改革”，該項(xiàng)改革試點(diǎn)有了堅(jiān)實(shí)立法保障。第四，構(gòu)建市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境是新區(qū)法治改革試驗(yàn)大有可為的重點(diǎn)任務(wù)。在深入貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢(shì)下，作為國(guó)家級(jí)高水平對(duì)外開放戰(zhàn)略平臺(tái)，新區(qū)法治改革試驗(yàn)要以打造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境為重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化便利化，持續(xù)深化商品和要素流動(dòng)型開放，穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。第五，堅(jiān)持規(guī)劃先行和恪守法定程序是新區(qū)法治改革試驗(yàn)有序推進(jìn)的重要保障。法治改革試驗(yàn)是法治發(fā)展領(lǐng)域的“摸著石頭過河”，必須同加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，充分發(fā)揮新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，并將其有機(jī)融入新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。同時(shí)，程序合法是實(shí)體合法的重要保障，新區(qū)法治改革試驗(yàn)的醞釀與決策、報(bào)批與授權(quán)、實(shí)施與推廣等各項(xiàng)工作，都要嚴(yán)格依照法定程序和管理權(quán)限妥善推進(jìn)。第六，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)有其必要的法治限度。一是不得超越社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，二是必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，三是不得以改革試驗(yàn)之名破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，四是不得超出授權(quán)決定范圍，五是不得違背法定程序要求。

運(yùn)行機(jī)理與發(fā)展路徑

國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)具有深刻的運(yùn)行機(jī)理。一是政治站位高。國(guó)家級(jí)新區(qū)不同于傳統(tǒng)行政區(qū)和普通開發(fā)區(qū)，其設(shè)立布局、發(fā)展定位、建設(shè)目標(biāo)、政策配給和總體規(guī)劃等重大事項(xiàng)均由中央決策確定。如此高度政治站位為新區(qū)法治改革試驗(yàn)注入了強(qiáng)大政治勢(shì)能，使之得以高位協(xié)調(diào)、順利推進(jìn)。二是戰(zhàn)略任務(wù)重。各國(guó)家級(jí)新區(qū)均從不同角度和側(cè)面承擔(dān)著先行先試深化拓展中國(guó)特色社會(huì)主義道路的時(shí)代使命和戰(zhàn)略任務(wù)。圍繞新區(qū)使命任務(wù)開展的法治改革試驗(yàn)具有全局性示范意義，旨在解決法治領(lǐng)域突出問題和法治中國(guó)建設(shè)重難點(diǎn)問題。三是發(fā)展基礎(chǔ)好。國(guó)家級(jí)新區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，發(fā)展環(huán)境優(yōu)質(zhì)，且多系打破原有行政區(qū)劃后組建的綜合功能區(qū)，享有上級(jí)下放的管理權(quán)限和多區(qū)疊加的政策優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)法治改革試驗(yàn)歷史包袱小、政策空間大、創(chuàng)新能力強(qiáng)、發(fā)展后勁足。四是推進(jìn)動(dòng)力強(qiáng)。國(guó)家級(jí)新區(qū)在符合中央部署要求前提下，享有廣泛的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。新區(qū)法治先行先試既是自上而下的改革要求，更是自下而上的主動(dòng)創(chuàng)新；既憑籍頂層設(shè)計(jì)的建構(gòu)偉力，更扎根基層實(shí)踐的內(nèi)生動(dòng)力。五是運(yùn)行方式活。國(guó)家級(jí)新區(qū)多采用大部制設(shè)計(jì)思路，逐漸形成了高站位協(xié)調(diào)、扁平化管理、項(xiàng)目化運(yùn)作、市場(chǎng)化調(diào)節(jié)、激勵(lì)性考評(píng)的治理職能運(yùn)行方式。以此種靈活高效的方式推進(jìn)新區(qū)法治改革試驗(yàn)，問題導(dǎo)向強(qiáng)、決策鏈條短、執(zhí)行效率高。六是制度保障足。國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)是“新生事物”，需要強(qiáng)有力的制度化保障。從實(shí)踐來看，中央和地方已為其打造了體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、權(quán)力下放、試點(diǎn)授權(quán)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、推廣復(fù)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)等全方位制度保障體系。

概括而言，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)根源于改革開放以來，尤其是黨的十八大以來形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展道路在實(shí)踐中的不斷豐富發(fā)展，是新時(shí)代區(qū)域法治發(fā)展和中國(guó)法治現(xiàn)代化時(shí)代進(jìn)程的生動(dòng)體現(xiàn)。展望未來，國(guó)家級(jí)新區(qū)法治改革試驗(yàn)可沿著如下路徑進(jìn)一步深化發(fā)展，以期將新區(qū)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。一是完善新區(qū)相關(guān)立法體系。有關(guān)新區(qū)在條件成熟時(shí)可復(fù)制推廣濱海等新區(qū)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)所在區(qū)域有權(quán)機(jī)關(guān)創(chuàng)制新區(qū)專項(xiàng)立法，為新區(qū)建設(shè)發(fā)展保駕護(hù)航，也為國(guó)家層面新區(qū)立法探索方向。二是深化新區(qū)法治政府建設(shè)。現(xiàn)階段法治政府建設(shè)要直面難啃的硬骨頭，實(shí)現(xiàn)率先突破。有關(guān)新區(qū)可聚焦規(guī)范行政決策程序、健全政府守信踐諾機(jī)制、加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督等問題深化示范創(chuàng)建。三是加強(qiáng)新區(qū)司法改革創(chuàng)新。在堅(jiān)持司法權(quán)是中央事權(quán)的前提下，有關(guān)新區(qū)可結(jié)合實(shí)際在新型司法機(jī)構(gòu)設(shè)立、新興領(lǐng)域司法服務(wù)和多元化、國(guó)際化、專業(yè)化糾紛解決機(jī)制建設(shè)等方面推出創(chuàng)新舉措。四是推進(jìn)新區(qū)法治社會(huì)建設(shè)。法治社會(huì)建設(shè)是新區(qū)法治改革試驗(yàn)新的實(shí)踐生長(zhǎng)點(diǎn)。有關(guān)新區(qū)可根據(jù)中央頂層設(shè)計(jì)，在弘揚(yáng)法治社會(huì)核心價(jià)值、健全公共法律服務(wù)體系、推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化等方面加強(qiáng)試點(diǎn)工作。五是構(gòu)建國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境是新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵軟實(shí)力。有關(guān)新區(qū)要從構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略高度，圍繞完善投資促進(jìn)和保護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新貿(mào)易綜合監(jiān)管模式，依法保障金融領(lǐng)域開放，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)運(yùn)用體系等議題，著力深化改革。

【作者系南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員。本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)改革創(chuàng)新試驗(yàn)的法治問題研究”（18ZDA134）的階段性成果。】