2025年政府工作報(bào)告以濃墨重彩之筆，勾勒出服務(wù)業(yè)發(fā)展的嶄新藍(lán)圖。報(bào)告高頻提及服務(wù)業(yè)相關(guān)表述，既包括“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”“服務(wù)型制造”等明確指向，也涵蓋“服務(wù)貿(mào)易”“服務(wù)改革”“服務(wù)供給”等衍生概念，形成系統(tǒng)性政策框架。這一戰(zhàn)略部署，既是對(duì)我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)56.7%的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，更是以高水平開(kāi)放和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)重塑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯的主動(dòng)抉擇。

戰(zhàn)略定位之變：從“配套支撐”到“引擎引領(lǐng)”

報(bào)告在“擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)”中明確提出，要“使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨”，并將服務(wù)業(yè)作為破解供需錯(cuò)配、激活內(nèi)生動(dòng)力的核心載體。在“積極擴(kuò)大有效投資”部分，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“加大服務(wù)業(yè)投資力度”，標(biāo)志著服務(wù)業(yè)從以往的“配套支撐”地位，轉(zhuǎn)向成為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主引擎之一”的歷史性轉(zhuǎn)變。

政策設(shè)計(jì)呈現(xiàn)三重突破：一是在供給端提出“從放寬準(zhǔn)入、減少限制、優(yōu)化監(jiān)管等方面入手，擴(kuò)大健康、養(yǎng)老、助殘、托幼、家政等多元化服務(wù)供給”，直擊當(dāng)前服務(wù)供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾；二是在需求端強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新和豐富消費(fèi)場(chǎng)景，加快數(shù)字、綠色、智能等新型消費(fèi)發(fā)展”，并通過(guò)“落實(shí)和優(yōu)化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費(fèi)潛力”，推動(dòng)服務(wù)消費(fèi)從基礎(chǔ)型向品質(zhì)型升級(jí)；三是在國(guó)際維度明確“完善免稅店政策，推動(dòng)擴(kuò)大入境消費(fèi)”，與“深化國(guó)際消費(fèi)中心城市建設(shè)，健全縣域商業(yè)體系”，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的消費(fèi)市場(chǎng)格局。這種“供給升級(jí)—需求迭代—開(kāi)放協(xié)同”的政策組合，使服務(wù)業(yè)成為暢通“雙循環(huán)”的關(guān)鍵樞紐。

值得注意的是，在價(jià)格調(diào)控方面，報(bào)告將居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)設(shè)定為2%左右，與2024年CPI僅上漲0.2%，PPI連續(xù)29個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)形成對(duì)比。盡管報(bào)告原文未直接關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)價(jià)格，但結(jié)合服務(wù)業(yè)在消費(fèi)中的差異化特征（基礎(chǔ)服務(wù)剛性需求與升級(jí)服務(wù)高附加值特性），可推斷政策意圖通過(guò)服務(wù)消費(fèi)激活內(nèi)需、推動(dòng)服務(wù)價(jià)格合理回升，為應(yīng)對(duì)通貨緊縮壓力提供結(jié)構(gòu)性解決方案。

開(kāi)放格局之破：從“局部試點(diǎn)”到“制度型開(kāi)放”

報(bào)告以“推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)示范”為突破口，明確提出“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、文化等領(lǐng)域有序開(kāi)放，擴(kuò)大電信、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域開(kāi)放試點(diǎn)”，并“全面實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單”，標(biāo)志著我國(guó)服務(wù)業(yè)開(kāi)放進(jìn)入“制度型開(kāi)放”新階段。這種開(kāi)放模式通過(guò)對(duì)標(biāo)CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，在敏感領(lǐng)域探索外資準(zhǔn)入機(jī)制，在民生領(lǐng)域試點(diǎn)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)模式，形成可復(fù)制的制度創(chuàng)新體系。

深層邏輯包含三重效應(yīng)：一是資源優(yōu)化配置，引入國(guó)際優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源（如外資醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)），既緩解國(guó)內(nèi)高端服務(wù)供給不足矛盾，又通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)倒逼本土企業(yè)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)則對(duì)接，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域探索與國(guó)際接軌的監(jiān)管框架，為參與全球服務(wù)業(yè)分工提供制度保障；三是風(fēng)險(xiǎn)防控，在“積極防范金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”部分強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同”，表明開(kāi)放進(jìn)程中將同步完善安全審查與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這種“制度型開(kāi)放”不僅是服務(wù)業(yè)自身發(fā)展的需求，更是以高水平開(kāi)放促進(jìn)深層次改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略選擇。

動(dòng)能轉(zhuǎn)換之策：從“要素驅(qū)動(dòng)”到“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”

報(bào)告將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心路徑，明確提出“持續(xù)推進(jìn)‘人工智能+’行動(dòng)”，并通過(guò)“支持大模型廣泛應(yīng)用”“大力發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車(chē)、人工智能手機(jī)和電腦、智能機(jī)器人等新一代智能終端以及智能制造裝備”，推動(dòng)服務(wù)業(yè)向數(shù)字化、智能化方向躍遷。報(bào)告強(qiáng)調(diào)“數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到10%左右”，為服務(wù)業(yè)創(chuàng)新提供技術(shù)底座。

在產(chǎn)業(yè)融合層面，報(bào)告提出“深化先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)”，通過(guò)發(fā)展服務(wù)型制造推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)從“賣(mài)產(chǎn)品”向“賣(mài)服務(wù)”轉(zhuǎn)型（如工業(yè)設(shè)計(jì)、現(xiàn)代物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)）。盡管原文未列舉具體企業(yè)案例，但“加快制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“培育一批既懂行業(yè)又懂?dāng)?shù)字化的服務(wù)商”等表述，已勾勒出制造業(yè)與服務(wù)業(yè)深度融合的創(chuàng)新圖景。

針對(duì)服務(wù)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)構(gòu)建，報(bào)告明確“健全科技成果轉(zhuǎn)化支持政策和市場(chǎng)服務(wù)”“健全創(chuàng)投基金差異化監(jiān)管制度”，為知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展提供制度保障。例如，“培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來(lái)產(chǎn)業(yè)”以及“支持獨(dú)角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)發(fā)展”的政策導(dǎo)向，預(yù)示著服務(wù)業(yè)創(chuàng)新將從單點(diǎn)突破轉(zhuǎn)向生態(tài)化布局。

這種動(dòng)能轉(zhuǎn)換不僅依賴技術(shù)創(chuàng)新，更需制度創(chuàng)新支撐。報(bào)告在“深化財(cái)稅金融體制改革”中提出“大力推動(dòng)中長(zhǎng)期資金入市”，為服務(wù)業(yè)創(chuàng)新提供資本保障；在“有效激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體活力”中強(qiáng)調(diào)“清理拖欠企業(yè)賬款”“規(guī)范涉企執(zhí)法”，為創(chuàng)新主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這些政策共同構(gòu)建起“技術(shù)—資本—制度”三位一體的創(chuàng)新生態(tài)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向之思：構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵落子

服務(wù)業(yè)政策體系的調(diào)整，折射出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的深層變革：通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)與深化開(kāi)放創(chuàng)新，形成“高質(zhì)量供給引領(lǐng)需求”的良性循環(huán)。這一轉(zhuǎn)型既是應(yīng)對(duì)人口老齡化、消費(fèi)升級(jí)等結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)的務(wù)實(shí)之策，更是以服務(wù)業(yè)現(xiàn)代化支撐中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。

隨著人工智能應(yīng)用、服務(wù)型制造試點(diǎn)等政策落地，服務(wù)業(yè)將成為暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的關(guān)鍵樞紐。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要政府持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，經(jīng)營(yíng)主體強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)與品牌建設(shè)，最終形成“服務(wù)業(yè)之變引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展”的新局面。

（作者為南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院研究員）