2025年中央一號(hào)文件提出，“堅(jiān)持‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍，妥善化解延包中的矛盾糾紛，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定”。穩(wěn)妥有序推進(jìn)二輪延包不僅是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要舉措，還是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貫徹社會(huì)公平和農(nóng)民權(quán)益保障理念的重要決策部署。

隨著農(nóng)村第二輪土地承包到期時(shí)間日益臨近，各試點(diǎn)地區(qū)在土地延包實(shí)施過程中，探索了不少行之有效的方案和經(jīng)驗(yàn)做法，但同時(shí)，一些長期面臨的問題還是對全面推進(jìn)第二輪土地延包工作構(gòu)成壓力，亟需深入研究與破解。

成員身份界定與延包資格問題

村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定和調(diào)整直接影響到延包資格和承包關(guān)系的穩(wěn)定程度。部分地區(qū)以“增人不增地減人不減地”為原則，以二輪承包關(guān)系為基準(zhǔn)，以戶為單位，穩(wěn)定發(fā)包關(guān)系和面積。部分地區(qū)以二輪承包關(guān)系為延包基礎(chǔ)，采取了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的延包辦法，并結(jié)合戶口性質(zhì)確定延包資格。從實(shí)際操作上來看，部分地區(qū)存在少數(shù)農(nóng)戶將非農(nóng)業(yè)戶籍人口列入土地確權(quán)證書內(nèi)參與延包的情況，以及未嚴(yán)格排斥在編人員作為土地承包權(quán)共有人的情況，而有的地區(qū)則出現(xiàn)在編人員仍為農(nóng)業(yè)戶籍人口而給予承包權(quán)資格的情況。為此，建議以二輪承包關(guān)系為延包基礎(chǔ)保證多數(shù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定，有序推進(jìn)延包工作。同時(shí)，需要充分考慮二輪承包后戶內(nèi)遷出人口的集體成員權(quán)資格，根據(jù)本地實(shí)際情況切實(shí)保障居民土地權(quán)益。

村集體土地利用與機(jī)動(dòng)地問題

在二輪延包試點(diǎn)工作中，部分地區(qū)的集體土地和機(jī)動(dòng)地未進(jìn)入延包分配，且少有調(diào)劑無地、少地農(nóng)戶的情況。另一些地區(qū)則采用“后位補(bǔ)差”的方式用于延包分配中無地、少地農(nóng)戶。對于補(bǔ)差中人均承包地超過本村民小組內(nèi)部人均承包地面積兩倍以上的，再采用“后位調(diào)減”方式，收歸村集體后再優(yōu)先分配給無地戶或少地戶。總體而言，在堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則下，試點(diǎn)地區(qū)在處理和利用集體土地解決延包矛盾問題上相對保守，村集體機(jī)動(dòng)地用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要也使得地方政府缺乏動(dòng)機(jī)。調(diào)劑人地矛盾是村集體機(jī)動(dòng)地存在的重要意義之一，無地、少地戶以及農(nóng)村婦女等特殊群體的土地權(quán)益需要依靠村集體機(jī)動(dòng)地來保障。因此，建議有條件的地區(qū)可以利用村集體土地重新確權(quán)或確利，從土地流轉(zhuǎn)和土地整理中新增的田埂、溝渠等租金收益中提取一部分對無地、少地戶及其他特殊群體進(jìn)行補(bǔ)償。

特殊群體承包地權(quán)益保障問題

二輪延包中的特殊群體大致包括全家進(jìn)城落戶農(nóng)戶、無地戶與人地矛盾突出戶、外嫁女與離婚婦女等群體、整戶家庭人員消亡或無確權(quán)人口的農(nóng)戶等。對于這些人群的延包問題，各地延包方式多樣，包括引導(dǎo)和支持全家進(jìn)城落戶農(nóng)戶按照自愿有償原則依法在本組內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€村小組；將機(jī)動(dòng)地或村民小組內(nèi)存在關(guān)閉戶的收回承包地優(yōu)先分配給無地戶與人地矛盾突出戶；按照“不能兩頭占，不能兩頭空”的原則，尊重外嫁女（含入贅）的意愿，由本人決定在嫁出方或嫁入方參與延包；收回整戶家庭人員消亡或無確權(quán)人口的農(nóng)戶的承包地。在特殊群體承包地權(quán)益保障問題上，試點(diǎn)地區(qū)探索了很多解決方案和途徑。但在各類群體的界定上，要盡可能全面，不能局限于成員、戶籍等身份限制。對于外嫁女等特殊群體應(yīng)嘗試建立跨地區(qū)承包地權(quán)益保障信息共享機(jī)制。

延包與細(xì)碎化經(jīng)營銜接路徑問題

在以延包為契機(jī)探索緩解土地細(xì)碎化經(jīng)營方面，部分地區(qū)在延包前就采取了村集體與農(nóng)戶統(tǒng)一簽約，并對外發(fā)包土地的方式。有條件的村利用統(tǒng)一流轉(zhuǎn)進(jìn)行了田埂、溝渠整理，與當(dāng)前“小田并大田”政策有效契合。然而，有些地區(qū)由于地處丘陵地區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施較差，土地細(xì)碎化嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)率低。農(nóng)地調(diào)整、規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金，方案實(shí)施難度較大。建議在“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提下，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民利益，嘗試通過互換、轉(zhuǎn)讓，或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式推動(dòng)“小田變大田”，緩解土地經(jīng)營細(xì)碎化問題。

（作者系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院副院長、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長）