摘要：信息技術的進步和數據驅動的決策方法已經成為時代發展的趨勢，大數據對政府社會治理組織形式、治理方式、政策決策等帶來前所未有的影響，給傳統社會治理帶來了顛覆性變革。隨著“數據鴻溝”“信息孤島”的逐漸破除，政府可以更加有效地運用大數據推進社會治理現代化。大數據在社會治理中的應用還存在理念約束、體制約束、人才約束等諸多制約因素。以大數據促進民主治理、開放治理、預見性治理，是大數據時代社會治理現代化轉型的策略選擇。要培育大數據治理意識，加快大數據平臺建設，注重大數據人才培養，加強大數據安全工作，為社會治理現代化轉型提供保障。

　　隨著現代信息技術發展，大數據已成為繼勞動力和資本之后的“第三生產力”，它以自身獨特的比較優勢能夠克服社會治理木桶中的諸多短板，社會治理領域難題亟待大數據提供解決方案。信息技術的進步和數據驅動的決策方法已經成為時代發展的趨勢，大數據對政府社會治理組織形式、治理方式、政策決策等帶來前所未有的影響，給傳統社會治理帶來了顛覆性變革。隨著“數據鴻溝”“信息孤島”的逐漸破除，政府可以更加有效地運用大數據推進社會治理現代化。

　　一、大數據時代社會治理現代化轉型的發展脈胳

　　一般認為，大數據起源可追溯到軟件行業開源運動。為了促進知識的共享，美國工程師雷蒙提倡“軟件開源運動”，提出“軟件=代碼+數據”，有力地推動了數據開放。2004年，普林斯頓大學陶博拉成立了全球第一個公共數據開放網站。2007年，公共數據開放的8條原則得以確立。2008年，英國《自然》雜志出版了大數據方面的專刊；2011年國際數據咨詢公司專門圍繞大數據發表研究報告；美國《科學》雜志也推出大數據研究專刊。同年《從大數據中提取意義》《處理大數據》等專門論著都力圖從科學維度來理解大數據。這標志著大數據已經從過去的軟件行業擴展到科學研究范疇，大數據也被認定為繼實驗科學、理論科學與計算科學后的“第四范式”。2012年瑞士達沃斯世界經濟論壇專門設立“大數據、大影響”這一專題，提出了“數據資產”的概念，極大地推動了大數據的商業應用步伐。同年，美國政府頒布《大數據研究與發展倡議》，聯邦政府投入2億美元用于大數據發展。這被認為是在繼克林頓政府提出“信息高速公路計劃”后，美國政府再次通過國家戰略占領科技發展的制高點。這份倡議還提出，大數據堪比“未來社會的石油”，事關美國核心利益；數字主權和領土權、制空權、制海權等同樣重要。由此，大數據上升為國家戰略，并成為國家間競爭的又一重要場域，進而賦予了大數據以強烈的政治屬性。2013年，舍恩伯格與庫克耶的力作《大數據時代》，將大數據這一概念擴展到工作、生活和思維方式領域，為大數據推進社會治理現代化奠定了理論基礎。

　　作為治理現代化的一種技術路徑，近年來大數據技術發展日臻完善。物聯網、云計算、數據整合、基于語義網的WEB3.0、關聯數據、信息發布等新技術的發展和普及，為社會治理智能化提供了支撐。就世界范圍來看，谷歌、EMC、惠普、IBM、微軟、甲骨文等企業推出了大數據相關產品和服務，推動著大數據技術的革新和應用，在治安、消防、食品安全、交通、防災減災、社會保障等社會治理領域的應用取得了出色的成績。以BAT為代表的國內科技企業也在推進社會治理大數據應用中通過不同的方式發揮作用，深度融入社會治理實踐。

　　二、大數據時代社會治理現代化轉型的制約因素

　　我國是世界第二大經濟體，經濟的多年高速發展與社會發展不平衡之間的矛盾日益突出，社會治理領域中的大量新老問題交織在一起，對社會治理提出了新的挑戰。社會治理涉及到利益關系調整、社會資源整合、社會矛盾化解、社會訴求回應、社會結構優化等方面，需要引入大數據來提高治理效能。然而，大數據時代推進社會治理現代化轉型面臨諸多制約因素。

　　（一）理念約束

　　傳統的模糊思維、整體思維方式及依靠直覺和經驗驅動的管制思維與大數據精細化治理思維存在較大落差。大數據思維及大數據意識的樹立，要求政府部門充分依靠大數據進行研判分析，這是建立服務型政府社會治理模式的必然要求。大數據時代需要及時轉變傳統思維模式，改革數據管理方式，追蹤分析研判社會發展趨勢，構建與大數據特征相適應的動態社會治理思維，但目前政府部門甚至整個社會的大數據意識還相對落后，很多地方政府部門對大數據社會治理還沒有給予足夠的重視，大數據治理意識薄弱，管理管制思維仍然存在，限制了大數據的開發、管理和開放進程。公眾對大數據的基本常識還不夠了解，對政府的大數據管理、大數據應用及有關具體工作了解遠遠不夠，對大數據理論及實踐認識不深不透，公眾在監督和推動社會治理變革中的作用發揮不夠充分。

　　（二）體制約束

　　大數據是涉及眾多部門、諸多層次的系統工程。目前，作為大數據占有量最大的政府部門之間尚未實現相關信息的聯通和共享，大數據內在的開放與共享要求與不同層級及部門之間的條塊分割體制存在矛盾沖突，形成了體制上的約束。不同行政區劃之間缺乏有效靈活的跨區域協同治理機制及信息溝通機制，特別是在環境治理、公共安全、社會保障等急需合作治理的領域，區域間相互協調配合的多元共治格局往往難以形成。在部門化、碎片化治理格局之下，不同部門各自建設不同的電子政務信息系統，數據標準化程度不統一，信息共享法律法規尚未有效建立，數據共享的責任主體不夠明確、利益分配界限不清楚，甚至每個部門都形成了一座“信息孤島”。整合長期分散在各個政府部門的數據資源，降低內部獲取和部門流通的門檻，亟待解決從碎片化管理轉向整體性部門合作的問題。

　　（三）人才約束

　　海量的大數據決策、建設、組織、協調、規劃、監管、運維事務穿插于大數據社會治理的全過程，需要建立一支專業化、多層次的大數據人才隊伍，尤其是急需既掌握大數據技術又懂得政務的全面型人才。在目前體制下，政府部門的薪酬待遇等方面與IT 企業還有差距，難以吸引專門人才從事大數據工作。很多大數據工程被當做一項技術工程來對待，有關人員的選擇、任用和配置局限于大數據技術和基礎建設層面，對政府部門的工作和業務流程熟悉程度還不夠，對政府部門的運行機制和特點了解不足，在與政府部門對接中容易產生供需脫節的問題。

　　三、大數據時代社會治理現代化轉型的策略選擇

　　（一）以大數據促進民主治理

　　習近平總書記指出，隨著互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下向線上融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。大數據時代的社會治理，可以促進共建共治共享社會治理格局的形成和完善。互聯網和大數據的發展正在改變過去政府“一家獨大”的格局，信息資源在政府、市場、社會及個人之間進行重新分配，而“誰掌握了信息，誰就掌握了一定權力”，這就賦予了企業及社會組織更多參與社會治理的機會，實現從單向度管理向協同化治理的逐步轉型。多元主體參與并結成伙伴關系，明確不同主體之間的界限、權限和職責范圍，從數據、人才及技術等各個方面彌補政府資源的不足，實現“1+1＞2”的治理效能提升。

　　（二）以大數據促進開放治理

　　運用大數據能夠使人民群眾更好地對政府進行過程監督和量化評價，從而推動社會治理過程的精細化。在強政府、弱社會時代，政府習慣于扮演“掌舵”“劃槳”的雙重角色，對不同地區和不同社會階層的特點和需求缺乏總體把握和區分，容易運用一刀切的粗放型管理方式來解決問題。大數據具有精準、高效和全面的關聯分析功能，為精準、高效、多樣化的基本公共服務供給提供了強大技術支撐。因此，通過大數據運用可以推動政府公共服務的“供給側改革”，以公眾需求為導向，對公共服務的機制、標準進行流程再造，對公眾需求進行多維度和多層次的細分，提高政府供給和公眾需求的契合度。另外，通過對多元數據的挖掘和分析，可以厘清公眾的服務體驗，進而優化服務資源配置，改進服務方式，調整服務種類，讓公共服務更具個性化和精準化。

　　（三）以大數據促進預見性治理

　　傳統社會治理模式注重出現問題被動進行治理，疏于事前預防，社會危機監測預警系統建設落后，難以全面、及時、準確地發現問題、及早采取防范措施，將問題消滅在萌芽狀態。這種管理模式已經不能適應形勢發展需要。當今社會處于不斷變化之中，社會要素大規模流動，社會不安全、不確定性因素增加，要通過大數據對社會風險進行精準預測，對社會矛盾進行精準調控，及時了解并掌握社會問題發展趨勢和社會心態變化，隨時調整相關政策，提高對社會發展的預測能力和社會風險的預測預警能力。

　　四、大數據時代社會治理現代化轉型的政策建議

　　（一）培育大數據治理意識，為社會治理現代化轉型提供理念保障

　　大數據所倡導的思維模式使研究問題、尋求對策都發生了改變，大數據時代社會治理需要與之匹配的大數據思維。一要增強“數據治理”理念。加大公職人員的大數據意識培養，不斷提高政府工作人員的服務型思維、共享性思維、開放性思維。加大大數據的普及和教育宣傳力度，培育全社會大數據社會治理文化。二要提高數據公信力。為達到特定目的，目前仍存在人為修改數據乃至捏造數據等弄虛作假的現象，這會造成數據公信力的缺失，影響大數據社會治理的效能。為解決這一問題，就要確保數據產生過程是透明的，不斷提高數據的質量和可信度。三要克服大數據依賴癥。政府在合理利用大數據的同時，也要清醒地認識到大數據不是萬能的，存在其固有的缺陷和使用風險。在實際工作中要注重合理利用、揚長避短，才能不斷提高大數據在社會治理中的應用效能。

　　（二）加快大數據平臺建設，為社會治理現代化轉型提供組織保障

　　李克強總理強調，建立統一的數據平臺，是建設現代化國家的基礎性工程，也有利于國家安全。目前社會治理領域積累了海量大數據，但這些數據大多是孤立的，限制了大數據在社會治理中的功能發揮。解決這一問題，需要建立政府主導的大數據平臺。推進國家級、省級社會治理服務平臺建設，通過協調整合政府和社會資源，逐步建成基于社會治理的大數據平臺，為各級政府社會治理科學決策服務。建立完善政府信息共享交換平臺、農業農村大數據中心、生態環境大數據平臺等八個國家級大數據中心，統籌建設地方政府和行業數據中心，通過加快建設數據中心和產業服務平臺集群，引導本地區各數據中心優化布局，推動政府各部門基礎設施共建共享、互聯互通。

　　（三）注重大數據人才培養，為社會治理現代化轉型提供人才保障

　　目前各級政府部門掌握著經濟、氣象、環境、民生等社會各方面 80%以上的數據資源，但這些數據大多處于“休眠”狀態，等待開發利用。培養一批具有大數據思維，熟練掌握大數據分析和應用的專門人才，建立一套發現、培育和挖掘大數據人才的體制機制勢在必行。一要制定和推進大數據人才培養戰略。結合大數據時代的現實需要，把大數據人才隊伍建設融入國家人才建設的總體部署之中，明確大數據人才培養的目標及路徑，為人才培養提供良好的政策環境。二要發揮各類高校、科研機構的人才培養主陣地、主渠道作用。各高校、科研院所要從師資隊伍建設、培養模式創新等多個方面統籌規劃，以“寬口徑、厚基礎、強能力、提素質”為培養目標，加強與企業合作，充分發揮高校、科研院所及企業的優勢，培養一批專業化數據管理和開發應用人才。三要注重社會治理領域人員的專業培訓。對各級政府工作人員尤其是數據管理使用者，定期開展系統化大數據專業培訓，使其掌握大數據最新理論前沿知識，接觸國內外大數據社會治理實踐，不斷提升其大數據管理分析應用能力，為社會治理現代化轉型提供人才保障。

　　（四）加強大數據安全工作，為社會治理現代化轉型提供安全保障

　　大數據時代的社會治理需要高度重視數據安全和個人隱私保護，防范和打擊各類利用大數據進行的違法行為。一要注重核心安全技術升級。在技術層面，可以從數據的存儲、應用和管理環節進行應對，通過數據加密、分離秘鑰、使用過濾器、控制使用權限等多種方法從源頭上防止數據泄露等問題發生，確保信息安全。二要加強依法監管。政府部門和相關機構要建立健全大數據信息安全體系，探索形成一套規范的建設標準和運行機制。加強對各類機構在數據采集、數據存儲、數據分類及數據交換中的監管，在開放數據與維護公民隱私權方面把握好尺度。三要加強大數據法治建設。我國目前尚未有法律法規對大數據管理進行明確規定，要從立法層面明確社會治理大數據的使用原則和技術標準，推進數據治理法治化，規避大數據使用風險。

　　（作者：殷建國，公安部現代警務改革研究所執行所長、江蘇省公共安全研究院執行院長、研究員；繆金祥，公安部現代警務改革研究所學術交流部主任、教授）