十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，同時構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。江蘇沿海地區是傳統的農業地區，農業人口比重高，城鎮化壓力大。建立新型的城鄉關系是構建產業興旺、環境友好、生態宜居的新沿海的基礎。

　　一、城鄉融合的含義和要求

　　鄉村振興戰略意在更好解決農村發展不充分、城鄉發展不平衡等重大問題。而實現鄉村振興的重要途徑就是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

　　城鄉融合主要是指城鄉一體化，是隨著生產力的發展而促進城鄉居民生產、生活和居住方式變化的過程，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉在經濟、社會、文化、生態、空間、制度上協調發展的過程。

　　實現城鄉融合不是消滅城鄉差別，而是縮小直至消除城鄉差距，是基于我國長期以來形成的城鄉二元結構提出的，目標是讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，實現城鄉在政策上平等、產業發展上互補、國民待遇上一致。

　　城鄉融合包括城鄉職能一體化和空間一體化，具體涉及城鄉規劃、產業發展、信息流通、基礎設施、公共服務、人力資源等方面；其首要的任務就是觀念上的改變，體制改革和政策調整要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究。

　　二、城鄉融合的戰略分析

　　國家發改委曾在重慶、成都、蘇州、嘉興等地開展城鄉一體化的試點，收獲了很多經驗，取得了良好成效。總的來看，這些試點實質上仍然是新農村建設的戰略，強調縮小城鄉差距，而城鄉融合應同時考慮城鄉，城和鄉同樣重要，要發揮城鄉各自的優點，促進二者的協調發展，共同進步。

　　1.建立城鄉連續的城鎮村規劃體系

　　長期以來城市規劃和鄉村規劃是兩個系統，城鎮體系規劃和鎮村布點規劃分別編制，今后的發展方向應該是市域編制城鎮體系規劃，縣域編制城鎮村體系規劃。江蘇沿海地區城鎮、村數量龐大，人口眾多，由于歷史和經濟原因，鄉村規劃滯后，今后，各級財政城鄉規劃資金安排應適當向鄉村規劃傾斜。實現城鎮控制性詳細規劃全覆蓋，村莊布點規劃全覆蓋，中心村規劃全覆蓋。

　　就江蘇沿海地區來看，應從新型制造業和海洋產業城市，重要的商品農業基地和生態保護區域的定位上，提升規劃水平，構建新型城鎮村空間布局體系，在原有的中心城市—次中心城市—重點中心鎮—一般小城鎮的四級城鎮體系的基礎上，構建“中心城市—港城—縣城—重點鎮—一般鎮—中心村”的城鄉一體的空間規劃體系，實現規劃的全覆蓋。并加強規劃實施的政策保障，真正發揮城鄉規劃在城鄉建設中的引領性、綜合性和戰略性作用。

　　2.構建城鄉相融的景觀體系

　　隨著城市化過程，城市不斷向外擴展，使得毗鄰鄉村地區的土地利用從農業轉變為工業、商業、居住區以及其他職能，形成城鄉景觀界線模糊的城鄉交錯帶；即使是遠郊區，由于大量青壯年人口的外遷，鄉村景觀迅速衰敗。基于以上的原因，在城鄉建設中很容易形成出現城市攤大餅，城鎮千篇一律，村莊破敗衰落，城鄉結合部不倫不類等景觀病。

　　城鄉一體化的城鄉景觀格局應該是：（1）中心城市組團式發展，各組團之間用綠帶填充。目前沿海中心城市仍處于外延式擴展階段，城市各組團之間缺乏明顯的隔離，大城市病逐漸突顯。江蘇沿海地區，基本農田、河海防護林資源豐富，規模較大，受到國家法律的強制性保護，作為綠化隔離帶，既能發揮控制城市合理規模的作用，同時又有其自身生態和經濟功能。（2）珠盤式城鎮村格局。江蘇沿海地區擁有亞太地區最大的濱海濕地，各級保護區范圍大，生態敏感，高強度的村鎮建設勢必對生態環境產生負面影響。應嚴格控制城鎮村規模，建設大量田園式城鎮和村莊，使其成為散布在綠色森林和農田中的珍珠。（3）避免鄉村景觀城市化和雷同化。一方面大力發展城市周邊城郊型農業，提高農業收益，既為城區提供蔬菜、肉蛋奶等農產品，又能提供鄉村游產品。另一方面不斷完善鄉村規劃的方法，避免鄉村建設照搬或模仿城市，造成千村一面，脫離農村實際。

　　3.發展城鄉互補的產業格局

　　統籌城鄉發展，必須把產業發展和產業聚集放在工作的首位，做大產業集群，形成產業支撐，這是城鄉融合的根本動力。鄉鎮企業在促進農村經濟發展和農村剩余勞動力轉移起了重要作用，但也存在著諸如技術落后、污染嚴重、產業雷同等問題。今后應根據城鄉特點、資源稟賦、環境容量的不同，形成城鄉錯位、互補的產業格局。

　　城鄉產業發展應形成經濟開發區、臨港產業區、城鎮產業集中區、農產品加工集中區的產業區類型。經濟開發區以汽車、機械、紡織、化工等支柱產業的高端化、高附加值化為目標，促進經濟轉型升級；臨港產業區主抓重大項目，重點發展新能源、節能環保、電子信息、高端裝備等主導產業，積極培育新能源汽車、海洋產業、航空裝備等先導產業；城鎮產業集中區以中小企業為主，重視特色產業的培育，避免雷同；農產品加工區建設與農村土地流轉相結合，以高附加值的精深加工為主。

　　4.城鄉相連的農產品產供銷鏈條

　　農產品加工間于第一產業與第二產業之間，是關聯農業、工業、流通業三大領域的大產業，也是城鄉經濟聯系的主要載體。放眼世界，發達國家農產品加工業與種養業之比約是３:1，且加工業所占比重越大，效益就越明顯。

　　江蘇沿海地區農業生產資源豐富，發展農產品加工業具有得天獨厚的優勢條件。應大力發展農產品的精深加工，拉長農業產業鏈，提高農產品附加值，落實扶持農業產業化龍頭企業的政策措施，支持和鼓勵具有地域比較優勢的特色農業和農副產品加工業加快發展。在城市物流中心基礎上發展農產品交易和物流基地，城市科研、信息、金融資源向農村地區擴散，提高對農產品生產、加工、銷售的支持。

　　三、江蘇沿海地區城鄉融合發展策略構想

　　1.推進統籌城鄉的空間規劃體系

　　城鄉融合是城市化的高級階段，其中城市規劃的作用必不可少。在新一輪的城鄉規劃中，應把城市和農村作為一個整體，統籌規劃、合理布局、協同推進，突破城鄉分割，實現規劃城鄉全覆蓋。一是建立區域城鎮體系規劃、城市總體規劃、縣城規劃、小城鎮規劃和村莊規劃的五級城鄉空間規劃體系，重點突出中心城市、臨港新城、重點中心鎮。二是制定科學合理的村莊布局規劃，引導和推進農村社區建設，帶動農村生產生活環境的改變。三是推進重大專項規劃向農村延伸。區域交通線網規劃、沿海生態保護和風光帶規劃等專項規劃要充分考慮沿線農村居民點改造和農業現代化的要求。

　　2.建立覆蓋城鄉的基礎設施網絡

　　基礎設施建設是城鄉融合的重要載體，尤其是要加大農村基礎設施的投入力度。充分發揮城鎮基礎設施的服務能力，將城郊鄉村納入城鎮基礎設施的服務范圍；在集中居住點建設的基礎上，新設各類基本基礎設施，提高偏遠鄉村地區的基礎設施服務水平。

　　交通方面，實現聯點成線、聯線成網、內外通暢，改善鄉村公路的路況，在村村通公交的基礎上，逐步實現城鄉公交一體化。能源方面，加快農村電網建設，鼓勵開發利用風能、太陽能、沼氣等新能源。城鄉建設方面，推進城鄉給排水和污水處理系統的有效銜接，加強農村環衛設施建設，逐步實行城鄉垃圾統一收集處理。重點抓好村民飲水工程、污水和生活垃圾無害化處理問題，促進城鄉基礎設施共建共享。信息傳遞方面，實現互聯互通、數據共享，加快寬帶通信網、數字電視網的相互融合，保持郵電通信的高水平。

　　3.推進城鄉公共服務一體化

　　統籌規劃、合理布局城鄉醫療衛生、科技教育、社會保障、文化體育等社會事業，改變政府投資重經濟建設而輕社會事業，重城市而輕農村的局面，加大對農村公共服務投入。一是加強農村社區服務設施建設，鼓勵城市優質社會事業資源進入農村，建立城鄉優秀醫療和教育資源的共享和交流機制。二是統籌城鄉人力資源管理，營造公平就業環境，建立覆蓋城鄉的職業培訓體系，為城鄉勞動者提升職業技能提供有效服務。三是完善城鄉一體的社會保障政策，逐步建立健全覆蓋全體居民的失業、養老、醫療等社會保障體系，探索失地農民的長效保障辦法，消除進城進鎮農民的后顧之憂。

　　4.繼續推進農村“三個集中”進程

　　農村空間結構調整繼續實行產業向園區集中，人口向城鎮集中，土地向規模經營集中的“三集中”原則。一是產業向園區集中，促進特色產業集群的形成。產業園區分為兩種類型，一種是大企業加配套企業的類型，另一種是中小微企業園，吸引大型企業，特別是農業產業化企業進駐，同時引導農民創新、創業。二是人口向城鎮集中，促進農民集中居住。引導不具備進入大城市的農民就近向小城鎮轉移就業或到新型社區集中居住，不再增加新的零散宅基地，同時加快農村舊宅基地的復墾進程。三是土地向規模經營集中，提高土地利用的集約程度。通過土地向規模經營集中，加快現代農業示范區、農產品加工集中區和農產品流通市場的建設，進一步推動農業生產方式轉變和農業產業化的發展。

　　（陳麗，沿海發展智庫青年學者，鹽城師范學院城市與規劃學院講師）