摘要

　　與相鄰經濟區相比，淮海經濟區具有典型的跨邊界特征，綜合經濟實力較弱、地區差異明顯、城鎮化水平低，目前正處于區域經濟一體化的加速階段。近年來在融入國家戰略方面，仍面臨區域空間結構組織的戰略不明顯，結構松散；空間發展的離心力大于向心力，缺乏凝聚力；城市實力弱，缺乏高輻射帶動的龍頭城市；城市功能協同性差，產業結構趨同較為嚴重等問題。為此，建議明確區域空間組織戰略，打造具有示范效應的“淮海模式”；通過基礎設施聯通、人才交流、生態協作等開展核心區城市合作，提高凝聚力；打造龍頭城市，提升徐州的城市輻射和擴散力；建立合理可持續的區域產業體系，加強區域規劃銜接。

　　1986年，基于自然資源和傳統文化的一致性，國家初步設立淮海經濟區。淮海經濟區是一個分割管理的省際邊界區域，涵蓋山東、河南、安徽4省的 20個地級市，面積17.8萬平方千米，人口1.2億，約占全國總面積的1.8%和總人口的9.3%，其中心城市為徐州。淮海經濟區地理位置極其重要：北連京津冀，南接長江經濟帶，區域內東隴海地區是我國主體功能區規劃確定的12個重點開發區域之一；同時位于亞歐大陸橋最東端，承接著中國經濟東靠西移接力站的重任；又地處“一帶一路”交匯區域，是“絲綢之路經濟帶”向東開放的前沿陣地。

　　淮海經濟區雖已經成立三十年，比浦東開發區早，但由于主要依靠四省20個地市行政推動合作，缺乏市場的依存度，活力不夠，整體經濟比相鄰的長三角經濟區和環渤海灣經濟區落后很多，成為中國沿海區域經濟發展的軟肋。 2010年5月，國務院正式批準實施的《長江三角洲地區區域規劃》明確提出：“編制南京都市圈、淮海經濟區區域規劃，促進周邊地區加快發展”，為淮海經濟區上升為國家戰略贏來重大機遇。將淮海經濟區規劃建設納入國家區域發展戰略，不僅是深入貫徹國家“十三五”時期五大發展理念的具體體現；同時也會促進長三角地區與中部地區的合作與互動，補齊東中部發展短板，培育區域經濟新的增長點。

　　一、淮海經濟區的發展現狀

　　淮海經濟區素有“中國柔軟的臍部”之稱。之所以稱之為中國的“臍部”，一是因為它在我國版圖上的重要位置相似于臍部之于人，二是因為它長期受到國家政策的忽視亦似隱蔽的臍部之于人；之所以稱之為“柔軟”，則是因為其發展水平薄弱和落后，不夠堅挺。核心區具有淮海經濟區的典型特征。

　　1.綜合經濟實力弱

　　2016年，淮海經濟區核心區地區GDP為21106億元，財政總收入2061億元，固定資產投資18175億元，三大產業結構中第一產業比例相比發達地區來說較高，而第三產業比例較低，處于工業化發展中期階段。對外開放程度較低，實際利用外資總額為54.5億元，其中棗莊和商丘僅為2億元左右，區域發展的外源動力小。

　　GDP從2010年11239億元上升到2016年的21106億元，經濟水平上升明顯。固定資產投資水平六年期間也翻了一倍多，另外實際利用外資水平穩中有升，在2013年突破了50億大關。但同我國發達經濟區相比而言經濟實力略顯薄弱，2016年淮海經濟區GDP總值僅占長三角地區GDP的17%，京津冀地區GDP的28%，珠三角地區GDP的31%，在經濟實力上還有很大發展空間。

　　2.地區差異明顯

　　淮海經濟區按城市化類別可分為蘇北、魯南、豫東、皖北四大板塊。首先，一類市縣全部位于蘇北和魯南地區，除周口市、開封市、商丘市、淮北市、蚌埠市外，二類市縣也全都位于蘇北和魯南。

　　蘇北地區一類市縣兩個，占蘇北地區市縣數的6.9%，二類市縣也為2個，三類市縣9個，占31%，四類市縣16個，為55.2%。魯南地區一類市縣1個，占魯南地區全部市縣的2.4%，二類市縣有11個，占26.8%，三類市縣有7個，為17.1%，四類市縣21個，為51.2%，僅曹縣一個五類地區。皖北地區有21個市縣，其中淮北市和蚌埠市屬于二類地區，阜陽市和界首市屬于三類地區，有14個市縣屬于四類地區，其余3縣屬于城市化水平最為落后的五類地區。豫東地區的24個市縣中除周口市、開封市和商丘市外，其余分別屬于四類和五類地區。可見，蘇北和魯南地區城市化發展水平最高，皖北次之，豫東最差。

　　3.具有典型的跨邊界特征

　　淮海經濟區位于蘇、魯、皖、豫四省的邊緣交界地帶，其核心區8市遠離所在省的政治經濟文化中心，邊界分割嚴重。總共跨越4省，涉及8個地級市、26個縣(市)、20個市轄區，為國內跨越省級行政區數量最多的跨界經濟區。

　　行政區經濟邊緣衰竭性突出，行政區劃體制較為復雜，外受跨省行政區劃的剛性約束，內受“行政區經濟”的硬性壁壘限制，城市間橫向聯系薄弱，相互間的協調與整合難度大。

　　4.處于區域經濟一體化的加速階段

　　核心城市徐州是全國重要的綜合性區域交通樞紐，是經濟區內實力最強、功能最完備的特大城市，初步具備跨地區集聚輻射的能力，處于經濟中心地位。徐連城鎮發展軸（東隴海鐵路沿線，包括連云港、東海、新沂、邳州、徐州、蕭縣、碭山等城市）、棗徐宿（州）城鎮發展軸（京滬鐵路沿線，包括棗莊、徐州、淮北、宿州等城市）和宿（遷）徐豐沛城鎮聯系通道（包括泗陽、宿遷、睢寧、豐縣、沛縣等城市）正在形成。

　　5.城鎮化水平低

　　淮海經濟區核心區一直是我國傳統的農業區域和農副產品生產基地，農村人口基數大、密度高，城市化率低，城市化進程緩慢。城市密度小。淮海經濟區核心區共有大、中、小城市15個，其中地級市8個，縣級市7個(新沂、邳州、曲阜、鄒城、兗州，滕州、永城)，城市數量較少，密度低，僅為1個/3202km2。

　　二、淮海經濟區融入國家戰略存在的問題

　　近年來，淮海經濟區一直響應國家政策，緊抓“經濟發展帶”和“一帶一路”戰略機遇，加強對外合作，積極為國家戰略發展打下堅實基礎。但是，面對當今中國各發達經濟區的飛速發展的態勢，淮海經濟區融入國家戰略仍存在諸多亟待解決的問題。

　　1.區域空間結構組織的戰略不明顯，結構較為松散

　　鮮明的空間組織戰略是保證區域空間結構重組高效率的前提。我國沿海地區的三大經濟圈（長三角經濟圈、珠三角經濟圈和環渤海經濟圈），都具有長期的區域空間組織和拓展的戰略意圖，具體表現在都有核心區域一體化的長遠規劃、明確向內地拓展市場空間和生存腹地的戰略目標、空間體系內部的垂直分工安排和與相鄰經濟圈之間的水平協作機制等。

　　淮海經濟區位于我國東、西、南、北部的交錯地帶，又受行政區劃的影響，存在不明朗的空間關系，加之四省都沒有把這塊邊緣地區作為發展重點來抓，使其成為相對弱小的經濟空間，內部空間結構的整體性受到嚴重干擾，以至淮海經濟區難以成為真正經濟意義上的“經濟區”。在區域空間組織戰略意圖不明確的影響下，淮海經濟區空間結構較為松散，城市間的經濟交流與技術合作較少，貨物流、資金流、信息流等在經濟區內流動不明朗，沒有形成明顯的秩序。

　　2.空間發展的離心力大于向心力，缺乏凝聚力

　　淮海經濟區位于蘇魯豫皖四省交界之處，內部的四大板塊魯南、蘇北、豫東、皖北距離各自的經濟與政治中心都較遠，但毗鄰我國沿海經濟核心區，受沿海經濟核心區的影響較大，淮海經濟區整個空間發展也就不同程度存在“離心化”發展趨勢。

　　特別在從各地市經濟聯系的主動方向來看，日照、臨沂、泰安在向東發展，對接融入山東半島；蘇北鹽城、淮安向南發展，融入長三角；蚌埠向東、向南發展，融入南京都市圈和合肥都市圈；開封向西發展，融入中原城市群，促使淮海經濟區各地市難以“抱團發展”，形不成區域經濟發展的合力，離心化明顯。

　　3.城市實力弱，缺乏高輻射帶動的龍頭城市

　　任何一個區域經濟的發展都需要一個中心城市作為引擎和增長極，通過集聚擴散和擴散作用帶動整個區域經濟發展。淮海經濟區城市數量可觀，但城市實力較弱，輻射和帶動能力差，尤其缺乏高集聚能級的龍頭城市。在以2015年地區生產總值為依據的“中國城市最新經濟實力排行榜”中，淮海經濟區僅有徐州、濟寧、臨沂、鹽城、泰安、淮安、菏澤、棗莊、連云港和宿遷名列其中，最好的徐州以約5250億位列33名。

　　一方面，徐州等十個城市雖然是淮海經濟區實力最強的城市，但科技和經濟實力還不夠強大到輻射整個淮海經濟區；

　　另一方面，這些城市本身產業層次不高，使其經濟效益與周邊城市處于同一水平，由于沒有有效的合作和分工，城鎮群體的分工就停留在與周邊城鎮爭奪同樣的產業（品）市場上，從而影響整個地區整體經濟競爭力的提高。

　　4.城市功能協同性差，產業結構趨同較為嚴重

　　由于受經濟發展水平的影響，淮海經濟區各城市職能綜合結構雷同，城市功能輻射力差，以服務本行政區范圍為主，城市功能協同性相對較差。

　　與城市功能協同性較差相的對應的是，淮海經濟區產業結構趨同性較為嚴重，產業發展層次低。淮海經濟區中20個城市把紡織服裝和食品加工業作為重點發展的產業；10個以上的城市要重點發展的共同產業有9個，分別是紡織服裝、食品加工、化工、機械、醫藥、電子信息、建材、電力、新材料。顯然，淮海經濟區內產業集中度不高，過多的城市在發展相同的產業，這必然引起城市間激烈的市場競爭，城市間分工不充分，沒有形成合力的分工體系，區域經濟協調發展存在著產業結構的制約。

　　三、淮海經濟區融入國家戰略的對策建議

　　1.明確區域空間組織戰略，提高空間結構重組效率

　　淮海經濟區除在政策、投入、項目等方面爭取國家支持外，在破除行政區劃、政府職能和地方政府行為對區域經濟社會發展的剛性約束上，爭取獲得“先行先試”的權利；將淮海經濟區建設作為各省的發展戰略,成立由四省共同組成的協調機構，負責區內政府合作省際協調；嘗試創造“后發地區的區域經濟一體化模式”，即在省際邊緣區形成具有范本效應的“淮海模式”，著力打造國家“省域邊緣區域聯動發展樣板區”、“跨省連片資源枯竭區域可持續發展試驗區”、“欠發達革命老區轉型發展先行區”；以共建共享為原則，通過規劃共繪、交通共聯、產業共興、市場共構、環境共育、品牌共推、機制共建、社會共享等途徑，共同推進經濟區建設，促進區域協同發展。

　　2.開展核心區城市合作，提高凝聚力

　　一是加強基礎設施互聯互通，將空間優勢變成合作優勢，保持路網建設的協調一致。

　　二是加強區域人才交流，有計劃、有組織地互派科技和管理人才進行學習培訓、掛職鍛煉，建立科技交流合作有效平臺，實現創新資源的有效利用和共享。

　　三是進一步加強區域生態協作，完善環境保護聯動機制，加強區域內河流污染治理、大氣污染防治、秸稈綜合利用和禁燒、城鄉環境治理等方面的合作。積極搶抓國家一系列重大規劃，不斷深化對外貿易協作，共同爭取國家和四個省級層面對淮海經濟區核心區一體化的支持，努力推動淮海城市群納入全國城市群發展戰略。

　　3.打造龍頭城市，擴大輻射力

　　徐州作為淮海經濟區的中心城市，其歷史文化厚重，地理位置優越，進一步將徐州打造為整個經濟區的龍頭城市，提升徐州的城市集聚與擴散能力，輻射帶動周邊城市發展。

　　一是再造傳統交通物流優勢，以綜合性交通橫貫為支點，加快構建 “五通匯流”——即高鐵、高速公路、國際機場、京杭大運河和輸油管道的現代交通物流大格局，保證商品、資本、信息、人才在淮海經濟區內自由充分流動。

　　二是創造產業優勢，通過“四新經濟”發展，瞄準產業價值鏈高端，以生物技術、人工智能、3D打印等新技術為支撐，推進徐州產業向中高端邁進。

　　三是打造合作平臺優勢和雙向輻射優勢，優化經濟、商貿、金融、科技、文化、生產要素等的配置，進而推動淮海經濟區與長三角、珠三角、環渤海經濟圈等發達區域的分工合作。

　　4.合理建立區域產業體系，加強區域規劃銜接

　　一是根據各地資源稟賦，確立區域產業分工。基于淮海經濟區內各次級區域的區域優勢和傳統優勢產業，明確區域產業分工的基本框架。

　　二是淘汰落后產業，促進產業轉型升級。淘汰落后產業，形成更科學、更高效、更具可持續性的產業結構。對濟寧、棗莊、淮北、宿州等礦業城市來說，產業轉型升級更具有緊迫性。這些城市已形成“資源依賴型”的經濟結構，隨著煤炭資源逐漸枯竭，存在較大“礦竭城衰”風險，產業結構調整成為規避這種風險、解決城市結構性危機的關鍵。礦業城市的產業轉型是一項復雜的系統工程，可參照德國魯爾區和法國洛林區城市轉型的成功經驗，采取發展新興產業、促進產業多元化、培育新的主導產業、人員培訓與再就業等方法。

　　三是認清發展階段，積極接受產業轉移。產業壽命周期理論和產業梯度推移理論認為，產品達到成熟階段后，相關產業會從高梯度區向低梯度區轉移。以人均GDP、就業結構和城市化水平等為判斷指標，淮海經濟區目前處于工業化初期至中期階段，相對于附近相對發達的長三角經濟區、環渤海經濟區和半島經濟區，淮海經濟區還處于低梯度區。所以，在技術相對落后并且資本不足的情況下，有選擇地接受高梯度區的產業轉移將是優化區域產業結構有效方法。

　　四是加大研發投入，壯大地方主導產業。把握智能化、綠色化、可持續化的產業發展趨勢，客觀分析區位條件、資源稟賦、傳統產業等區域內部要素，科學評價國家產業政策、市場需求結構變化、區際產業分工及聯系等外部環境，并堅持較長的產業鏈、廣闊的市場分布、較高的生產率上升率等選擇原則，培育產業聚集環境，積極開拓外部市場，通過研發創新壯大地方主導產業，實現經濟跨越發展。