黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“健全分層分類的社會(huì)救助體系”，黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“健全社會(huì)救助體系”，4月25日中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“健全分層分類的社會(huì)救助體系”，表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)保障和改善民生的科學(xué)態(tài)度和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。不論是應(yīng)對(duì)眼前的挑戰(zhàn)還是從長遠(yuǎn)發(fā)展看，健全以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的分層分類社會(huì)救助體系是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中健全社會(huì)救助制度的重要意義

社會(huì)救助制度是政府和社會(huì)向有需要的困難群眾提供物質(zhì)和服務(wù)幫助的制度體系，是社會(huì)保障制度體系中最基礎(chǔ)的制度。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，做好保障和改善民生的工作，需要從多方面健全制度化的民生保障行動(dòng)體系，社會(huì)救助在其中承擔(dān)最后安全網(wǎng)的任務(wù)，防止任何人因任何自身不可克服的原因而陷入生活困境，助力困難群眾擺脫困難、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

從中國式現(xiàn)代化的宏觀行動(dòng)層面上看，社會(huì)救助制度首先通過兜底保障的功能推動(dòng)“提低擴(kuò)中”進(jìn)程，讓更多的低收入群眾能夠進(jìn)入中等收入群體，為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕作出貢獻(xiàn)。其次通過對(duì)低收入群眾的增能型救助，提高全社會(huì)的人力資本，助力高質(zhì)量發(fā)展。低收入群眾中蘊(yùn)藏著發(fā)展?jié)摿Γㄟ^積極的社會(huì)救助幫助他們渡過難關(guān)，開發(fā)其潛能，將有助于激發(fā)共同奮斗創(chuàng)造美好生活的能力、機(jī)會(huì)和動(dòng)力。最后通過夯實(shí)兜底性民生保障體系，抵御全球化背景下各種風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。困難群眾抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力更差，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中往往會(huì)受到更大的沖擊，要通過健全社會(huì)救助制度為困難群眾構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的兜底保障，提升抗風(fēng)險(xiǎn)和抵御經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的能力，為維持社會(huì)穩(wěn)定和提高經(jīng)濟(jì)韌性提供保障。

我國分層分類社會(huì)救助制度的基本特征與重要意義

我國現(xiàn)行的分層分類社會(huì)救助制度，是經(jīng)過較長時(shí)間的實(shí)踐而發(fā)展起來的。我國在20世紀(jì)90年代建立了城市居民最低生活保障制度，此后又逐步建立和完善了醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助（就業(yè)援助）、住房救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助，改革完善了特困人員供養(yǎng)。同時(shí)，社會(huì)救助制度從城市擴(kuò)展到農(nóng)村。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》確定了由八類社會(huì)救助項(xiàng)目外加社會(huì)力量支持而構(gòu)成的社會(huì)救助制度體系。在保障困難群眾基本生活方面起到了基礎(chǔ)性作用，在保障城市國有企業(yè)改革和農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)等國家戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施中發(fā)揮了重要作用。

過去較長時(shí)間里，我國社會(huì)救助制度的對(duì)象覆蓋范圍總體偏小，其兜底保障的功能發(fā)揮不理想。主要原因是將專項(xiàng)救助對(duì)象綁定在低保對(duì)象范圍，困難群眾只有先獲得低保資格才能申請(qǐng)專項(xiàng)救助，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)救助制度的僵化，難以擴(kuò)大社會(huì)救助制度的覆蓋面，難以針對(duì)困難群眾的實(shí)際困難提供精準(zhǔn)性的幫助，難以開展增能型社會(huì)救助。隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，我國的社會(huì)救助制度面臨新的轉(zhuǎn)型和發(fā)展的要求，要使其能夠在中國式現(xiàn)代化新征程中發(fā)揮更加積極和更加重要的兜底保障作用，就必須對(duì)社會(huì)救助制度加以改革，打破原來僵化的制度格局，使其更加適應(yīng)新時(shí)代共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展的要求，助力國家和困難群眾應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊。為此，2020年印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》提出改革完善社會(huì)救助制度，建立健全分層分類的社會(huì)救助體系的總體目標(biāo)和要求。

分層分類社會(huì)救助制度的基本制度框架有兩個(gè)方面的重要特征。首先，分層分類社會(huì)救助制度體系包括基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助三個(gè)層級(jí)，每個(gè)層級(jí)包含多種類別的救助項(xiàng)目，構(gòu)成一套綜合性的社會(huì)救助制度體系。其中，基本生活救助層包含最低生活保障和特困人員供養(yǎng)，專項(xiàng)救助層包含醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助（就業(yè)援助）、住房救助，臨時(shí)救助層包含急難性和補(bǔ)充性臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助和自然災(zāi)害救助。其次，社會(huì)救助體系中每個(gè)層級(jí)類別的社會(huì)救助項(xiàng)目各有其救助功能，分別針對(duì)不同的對(duì)象、解決不同的困難。各層各類社會(huì)救助項(xiàng)目都設(shè)置各自的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別機(jī)制，相互之間不再綁定。各地設(shè)立更加寬泛的“低收入”家庭標(biāo)準(zhǔn)，將更多困難群眾納入其中，根據(jù)不同的困難方面和困難程度分別給予不同的救助。對(duì)于符合低保標(biāo)準(zhǔn)或特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭，可分別納入低保或特困供養(yǎng)。對(duì)于其他低收入家庭，根據(jù)其具體的困難情況分別給予相應(yīng)專項(xiàng)救助。對(duì)于低收入家庭和一些低收入之外的家庭，如果遭遇臨時(shí)性特殊困難，經(jīng)評(píng)估符合條件的給予臨時(shí)救助。

我國建立分層分類社會(huì)救助制度具有重要意義。一是擴(kuò)大了救助面，將更多的困難群眾納入社會(huì)救助制度的覆蓋范圍。截至今年一季度，全國低保和特困供養(yǎng)對(duì)象總數(shù)只有4442.8萬人，僅占總?cè)丝诘?.2%左右，納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)的有8000多萬人，接近總?cè)丝诘?%。救助范圍擴(kuò)大后，將許多雖不符合低保特困標(biāo)準(zhǔn)，但確有實(shí)際困難的家庭或個(gè)人納入社會(huì)救助范圍，提高了社會(huì)救助制度的社會(huì)效益。二是進(jìn)一步推動(dòng)了救助方式的多樣化。尤其是為開展以增能、提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的服務(wù)型救助提供了更好的條件。三是提高救助的精準(zhǔn)性。對(duì)救助對(duì)象的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)分后，根據(jù)實(shí)際困難進(jìn)行精準(zhǔn)施救，既有效解決困難群眾的實(shí)際困難，又降低不合理的福利依賴，節(jié)約公共資金。四是提升積極救助的實(shí)際效能。社會(huì)救助制度面對(duì)的困難群眾是一個(gè)復(fù)雜的群體，其中有很多人還具有勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)撃埽枰畮椭淇朔矍暗睦щy，增強(qiáng)其發(fā)展機(jī)會(huì)與能力。分層分類社會(huì)救助制度可以針對(duì)不同對(duì)象的不同情況加以區(qū)分，對(duì)還有勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)撃艿膶?duì)象重點(diǎn)施以增能型救助，幫助其恢復(fù)和提升發(fā)展能力，使社會(huì)救助制度更具有積極的發(fā)展實(shí)效。

健全分層分類社會(huì)救助制度的基本要求

當(dāng)前我國的社會(huì)救助制度正在朝向分層分類制度體系轉(zhuǎn)型，要使其盡快成熟并充分發(fā)揮應(yīng)有作用，還需要從多個(gè)方面加以進(jìn)一步健全相關(guān)的制度、政策和行動(dòng)體系。

健全分層分類社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系。社會(huì)救助制度的一個(gè)基本要求是確定合理的救助對(duì)象范圍和救助水平，而這要求建立合理的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)合理地確定救助對(duì)象和救助水平。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)是用來識(shí)別救助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，也是確定救助待遇水平的標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)社會(huì)救助制度對(duì)象范圍總體擴(kuò)大的要求以及政府財(cái)力等方面的情況，合理制定低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，包括家庭人均收入和人均財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。其次，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和特困供養(yǎng)的基本標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前仍然需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定差異性地方性標(biāo)準(zhǔn)的情況下，設(shè)立指導(dǎo)性的全國最低標(biāo)準(zhǔn)線，逐步縮小低保和特困供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)間差異。在低收入標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的制定中，進(jìn)一步推行相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的方法，即按當(dāng)?shù)鼐用袢司杖耄ɑ蚴杖胫形恢担┑囊欢ū壤_定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，以使社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)能夠更好地運(yùn)用到解決相對(duì)貧困問題。再次，健全社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)（包括低收入標(biāo)準(zhǔn)、低保標(biāo)準(zhǔn)和特困供養(yǎng)）的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入提高而不斷提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。最后，按照分層分類社會(huì)救助制度體系的要求，從過去的單一標(biāo)準(zhǔn)向復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型。在復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)體系中，除了家庭收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)該包含家庭中醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、育幼、助殘等剛性支出標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)勞動(dòng)能力的評(píng)估等。

健全社會(huì)救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別重點(diǎn)講求精準(zhǔn)性，即能夠按照社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)而精準(zhǔn)地將困難群眾識(shí)別出來。但是，困難群眾的實(shí)際困難情況千差萬別，對(duì)象識(shí)別是一個(gè)復(fù)雜的行動(dòng)體系。在新的分層分類社會(huì)救助目標(biāo)和制度框架下，要進(jìn)一步健全社會(huì)救助對(duì)象的識(shí)別機(jī)制，不僅識(shí)別其是否符合家庭經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是識(shí)別其真實(shí)的困難情況。這就要求社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別系統(tǒng)要拓展其工作范圍，將工作重心放到識(shí)別社會(huì)救助對(duì)象在各個(gè)方面的實(shí)際困難，更加積極地開展主動(dòng)識(shí)別。

健全分層分類社會(huì)救助內(nèi)容。困難群眾的實(shí)際困難情況千差萬別，需要根據(jù)實(shí)際情況健全社會(huì)救助內(nèi)容，以更好地發(fā)揮兜底保障作用。首先，擴(kuò)大實(shí)物救助和服務(wù)救助。現(xiàn)金救助雖然有較強(qiáng)的通用功能且管理成本較低，但也容易導(dǎo)致福利依賴和不合理的現(xiàn)金消費(fèi)等負(fù)面后果。在社會(huì)救助對(duì)象擴(kuò)大和救助水平提高的情況下，對(duì)低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員之外的低收入群眾不宜采用無條件現(xiàn)金救助，而應(yīng)該針對(duì)其實(shí)際困難直接提供實(shí)物或服務(wù)救助。其次，加強(qiáng)精準(zhǔn)救助的原則。在準(zhǔn)確識(shí)別困難群眾實(shí)際困難的基礎(chǔ)上，向其提供能夠有效解決困難的救助內(nèi)容，隨時(shí)關(guān)注困難群眾生活中存在的實(shí)際困難，根據(jù)需要設(shè)立新的和多樣化的救助項(xiàng)目。再次，堅(jiān)持短期救助內(nèi)容與長效救助內(nèi)容相結(jié)合的原則。短期救助內(nèi)容主要針對(duì)困難群眾當(dāng)前面臨的實(shí)際困難，以及時(shí)緩解其困難為目標(biāo)；長效救助內(nèi)容則是以增強(qiáng)困難群眾能力為目標(biāo)，更多地采用服務(wù)救助的方式。最后，加強(qiáng)預(yù)防性救助的內(nèi)容，提升困難群眾應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力。

適度提升社會(huì)救助水平。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)救助水平是社會(huì)救助制度充分發(fā)揮社會(huì)效益的重要條件。在共同富裕的目標(biāo)下，我國社會(huì)救助制度的基本目標(biāo)勢(shì)必要從過去的保障基本生存向縮小實(shí)際生活差距提升，通過不斷提高社會(huì)救助水平實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)。社會(huì)救助水平不是越高越好，要與社會(huì)救助制度的目標(biāo)相吻合、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，既充分又適度。社會(huì)救助水平的提升也不宜過快或一步到位，應(yīng)該按照“盡力而為、量力而行”的要求，根據(jù)各方面的條件循序漸進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐步提高。社會(huì)救助水平的提升不僅僅是無條件現(xiàn)金待遇水平的提高，應(yīng)該更多地關(guān)注幫助困難群眾解決實(shí)際問題服務(wù)質(zhì)量及效能的提升。

推動(dòng)增能型社會(huì)救助和加強(qiáng)服務(wù)型救助。在分層分類社會(huì)救助制度擴(kuò)大了救助對(duì)象以后，救助對(duì)象中具有就業(yè)能力和發(fā)展?jié)撃苷邥?huì)大幅度增加，社會(huì)救助制度的增能轉(zhuǎn)型就愈發(fā)重要。增能型社會(huì)救助的重點(diǎn)在專項(xiàng)救助，通過在教育、就業(yè)、健康等專項(xiàng)救助中加強(qiáng)增能服務(wù)，提升低收入者的能力、機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)。同時(shí)，在不具備就業(yè)能力的低保和特困供養(yǎng)對(duì)象中，通過增能型社會(huì)救助而提升其生活、交往和社會(huì)參與能力，提高其生活質(zhì)量。推動(dòng)增能型社會(huì)救助的關(guān)鍵在于大力發(fā)展服務(wù)型救助，尤其是大力加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作者在社會(huì)救助領(lǐng)域的介入，幫助困難群眾獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，提升發(fā)展能力，激勵(lì)發(fā)展動(dòng)機(jī)。

擴(kuò)大社會(huì)協(xié)同救助和加強(qiáng)基層社會(huì)救助服務(wù)與管理能力建設(shè)。一方面，更加有效地動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助，向困難群眾提供更多幫助。同時(shí)，將各方面社會(huì)力量資源投入納入統(tǒng)一規(guī)劃，提高資源整合與行動(dòng)銜接的水平。另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)政府各個(gè)部門之間的分工合作，增強(qiáng)部門間工作的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)從“各自為政”向“聯(lián)動(dòng)式行動(dòng)”轉(zhuǎn)型。再一方面，大力加強(qiáng)基層社會(huì)救助服務(wù)與管理體系建設(shè)。分層分類社會(huì)救助制度能否達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，最后還要看基層工作隊(duì)伍的實(shí)際效能。應(yīng)該按照均衡性、穩(wěn)定性、專業(yè)化和科技賦能的原則健全高質(zhì)量的基層社會(huì)救助服務(wù)管理體系。進(jìn)一步深化救助服務(wù)供給側(cè)改革，健全社會(huì)救助服務(wù)管理的體制機(jī)制，穩(wěn)定社會(huì)救助服務(wù)管理人員隊(duì)伍，提升專業(yè)能力。

（作者系南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長）